W procesie przygotowania inwestycji jedną z kluczowych funkcji pełni PFU – program funkcjonalno-użytkowy. Prawo zamówień publicznych (PZP) nie precyzuje jednak, na jakiej podstawie i kto winien taki program tworzyć, obarczając tym zadaniem osobę wskazaną przez zamawiającego.
Wymogi Prawa zamówień publicznych wobec PFU są opisane nader precyzyjnie, a jednak prawo to nie określa, na podstawie jakich przesłanek program funkcjonalno-użytkowy ma być konstruowany. Ono tylko domniemywa, że – skoro zamawiający dostrzega konieczność powstania inwestycji i jest w stanie to uzasadnić za pomocą kryteriów uwzględnionych w PZP – sam ten fakt wystarczy do stworzenia PFU.
Ów początkowy, inicjujący realizację etap, jest zawsze kluczowy w całym programie inwestycyjnym i to on winien go uzasadniać. Wymogi stawiane PFU przez prawo zdają się jednak całkowicie ten etap pomijać i program przyjmuje postać gotowego produktu, można powiedzieć – królika wyciąganego z kapelusza przez zamawiającego.
Najczęstszym uzasadnieniem potrzeby realizacji nowej inwestycji w przypadku obiektów użyteczności publicznej (odnoszę się właśnie do nich, ponieważ w tym zakresie mam największe doświadczenie i wiedzę) są braki powierzchniowe w dotychczasowym miejscu instytucji zamawiającego i wynikający z nich nikły komfort pracy.
Prawo nie wymaga rozpatrywania zasadności istnienia takiej instytucji. Nie wspomina o możliwości jej skutecznej reorganizacji i modyfikacji procedur, a nade wszystko o strategii rozwoju. Nie podejmuje tematu roli instytucji w optymalizacji warunków życia i kreacji wspólnoty, której służy, ani efektów udzielania się w transmisji międzypokoleniowej. A przecież nowo powstałe obiekty użyteczności publicznej często stają się totemami przestrzennymi. Ich usytuowanie, kontekst urbanistyczny czy znak w pejzażu zaczynają dla całej wspólnoty być czymś ważnym.
Jednak PZP nie odnosi się ani do wartości wpisanych w obiekt, ani do tych, które pojawiają się z czasem. Nawiązania do nich wybrzmiewają jedynie w konkursowym wariancie przygotowania inwestycji, i to pod warunkiem, że w sposób rzetelny zajmują się nim doświadczeni architekci.
Prawo zamówień publicznych, któremu jako architekci poświęcamy tyle uwagi, niestety nie odwzajemnia się tym samym. Wspomina o nas jedynie okazjonalnie – w nielicznych zapisach na temat warunków organizacji konkursu architektonicznego. I chociaż autorzy PZP za główny jego cel przyjmują interes wspólnoty, w imieniu której występują, a znaczną część treści poświęcili inwestycjom publicznym jako najbardziej kapitałochłonnym, to architekci i urbaniści, czyli główni twórcy środowiska przestrzennego wspólnoty, w zapisach mówiących o ochronie jej interesu nie są w żaden sposób traktowani jako merytoryczna podpora. W PZP jest o nich mowa tylko dlatego, że wymagają tego zewnętrzne, unijne ramy prawne. Jednak nawet one, w naszych warunkach społeczno-politycznych, są okrajane do granic możliwości po to, aby z grona uprawnionych do podejmowania decyzji wykluczyć wszystkich oprócz administracji publicznej – generatora PZP.
Prawo zamówień publicznych przystosowano do wąsko pojmowanych założeń władzy i jej administracji kontrolnej, a więc interesu własnego, wyrażanego zero-jedynkowymi regułami decyzyjnymi, ograniczonymi do prostych, trywialnych wskaźników. Najbardziej cierpią na tym interes i oryginalna kultura wspólnoty, której PZP ma służyć, gdyż nie uwzględnia ono jej aspiracji, kreatywności i nadziei jutra.
Jednym z najbardziej istotnych problemów, pomijanych przez PZP i szerzej przez prawo, jest wywoływanie konfliktu czasu, a następnie ignorowanie tej kwestii. W społeczności zurbanizowanej architekt pełni funkcję depozytariusza czasu wspólnoty, kanonu związanych z nią kultury i miejsca oraz jej axis mundi – tu, teraz i zawsze. Co więcej, można to odnieść nie tylko do wspólnoty, ale również do każdej jednostki.
Konflikt pomiędzy prawem a ludzką potrzebą kształtowania swojego miejsca jest więc konfliktem odmiennych czasów, odmiennego oddziaływania na podejmowane decyzje i na oczekiwania. W przypadku architektów dotyczy on nade wszystko kultury, a co za tym idzie – optymalnej struktury relacji we wspólnocie. PZP pozostaje tu obce, gdyż skupia się jedynie na ograniczaniu patologii.
PZP, całkowicie pomijając funkcje kulturowe inwestycji publicznych (związane z tożsamością, identyfikacją, integracją, zakotwiczeniem terytorialnym, dziedzictwem pokoleń, z językiem i ze znakiem czasu), skupia swoją uwagę na kontroli nakładów finansowych i zapobieganiu korupcji. Wymyśla całe sekwencje i hierarchie w obrębie struktur decyzyjnych oraz kontrolnych, a kanonem stanowionego „na wczoraj” prawa usiłuje regulować znaczną część zagadnień dotyczących jutra i tym samym tworzyć ramy egzystencji człowieka przyszłości oraz jego potencjału kreacji. Zapomina niejako, że inne gałęzie prawa wystarczająco sprawnie regulują kwestie odpowiedzialności – zarówno za przekraczanie uprawnień podczas wydawania postanowień, jak i za czerpanie nieuprawnionych korzyści.
Z drugiej strony należy przyznać, że w obowiązujących ramach regulacji PZP tworzy pakiet szans (w zakresie inwestycji publicznych) dzięki programowi obejmującemu decydowanie w imieniu wspólnoty. Propozycję ma tutaj stanowić forma – nie tylko przetargu, ale również konkursu. Niestety Prawo zamówień publicznych nie wymaga, aby wyboru najlepszej drogi realizacji celu publicznego dokonywało grono merytorycznie przygotowanych specjalistów, wybitnych i doświadczonych znawców przedmiotu. Dopuszcza zaś sytuację, w której w skład sądu konkursowego wchodzą trzy osoby i tylko jedna z nich ma odpowiednie kompetencje do oceny opracowań.
Zapisy takie dotyczą organizacji konkursów architektonicznych, gdzie kontrolę nad wyborem sędziów-architektów pełni Kolegium Sędziów Konkursowych SARP. Konkursy mogą jednak być przygotowywane przez inne podmioty w imieniu zamawiającego lub przez samego zamawiającego. Ten ostatni często nie rozumie, że organizacje podobne do SARP istnieją we wszystkich wysoko rozwiniętych społeczeństwach zurbanizowanych. Rezygnuje więc z konkursu na rzecz przetargów opartych na formule „zaprojektuj i wybuduj”, którym często towarzyszą niejasne, czasem wręcz kunktatorskie hasła dotyczące oszczędności oraz czasu realizacji inwestycji. W ten sposób zamawiający kreuje swoją rolę depozytariusza strategicznych interesów wspólnoty i prowadzi do deprecjacji postanowień podejmowanych w jej sprawie, wyrażonych decyzjami sądu konkursowego, skutecznie je unieważniając.
Problemem niemal konstytucyjnym, generowanym przez taką prywatną regulację, jest eliminacja innowacyjności, możliwości rozwoju i optymalizacji warunków życia. W pojedynczych sytuacjach nie jest to zbyt widoczne, ale w przypadku wspólnoty skutkiem są bariery nie do pokonania – także finansowe. PZP tworzy zatem w swoich zapisach konstrukcję prawa niespójną logicznie z punktu widzenia celu, któremu ma służyć, tj. ochrony szeroko rozumianych, przyszłych interesów wspólnoty.
Prawo zamówień publicznych nie uwzględnia wagi strategii rozwoju instytucji/podmiotu, dostrzegających potrzebę nowych inwestycji i kategorii inwentyki w programie tegoż rozwoju. Nie odnosi się do aspiracji wspólnoty, kreatywności, nadziei jutra, widząc co najwyżej ilościowe kategorie wzrostu. Pojęcia, takie jak rozwój kraju, regionu, strategie miejsc i społeczności, dziedzictwo pokoleń, są nieobecne w całym wymiarze tego prawa. Jest ono dostosowywane do potencjału urzędów kontroli: to, co zrozumiane, zostaje zaakceptowane, a co niezrozumiane – odrzucone.
Wróćmy jednak do PFU. Najczęściej to urzędnik zatrudniany przez zamawiającego (czasem jest to znany mu architekt) pisze wskaźnikowy program przestrzenno-funkcjonalny na podstawie zdefiniowanych przez inwestora potrzeb powierzchniowych. Zwracam tu uwagę, że program jest przez urzędnika „pisany”, nie istnieje bowiem wymóg, aby w PFU znajdowała się część graficzna w formie koncepcji architektoniczno-przestrzennej.
Program ten różni się w zależności od typu zamawiającego i jego kompetencji. Najczęściej nie uwzględnia znacznej rozbieżności między horyzontami czasowymi dotyczącymi z jednej strony oczekiwań inwestora, a z drugiej – samej inwestycji. A przecież inwestor odnosi się do braków powierzchniowych ograniczających jego bieżącą działalność, natomiast każdy obiekt użyteczności publicznej (z wyjątkiem współczesnych inwestycji przemysłowych, magazynowych, związanych z handlem wielkopowierzchniowym, inaczej „blaszanych”) przenosi dzisiejsze założenia inwestycyjne na kolejne pokolenia.
Można dostrzec wyraźną różnicę w programowaniu potrzeb przestrzennych przez inwestora prywatnego, którego oczekiwania wynikają z prowadzenia własnej działalności, i inwestorów samorządowego oraz rządowego, których dotyczą zjawiska, takie jak kadencyjność i konkurencja polityczna. W drugim przypadku najczęściej nie występuje materialna odpowiedzialność za wydawane decyzje oraz ich strategiczne konsekwencje. Dodatkowo decyzje te są zwykle podejmowane w stanie całkowitej niewiedzy w zakresie złożoności przyszłej funkcji obiektu i strategii jego rozwoju. Zamawiający często nie jest w stanie rzeczowo zdefiniować swoich najważniejszych celów, jak również nie dostrzega możliwości czy konieczności ulepszeń ilościowo-jakościowych własnej instytucji. Zmiana kadencyjna lub polityczna może całkowicie wywrócić gotowy program inwestycyjny – bez względu na jego merytoryczne uzasadnienie oraz poniesione nakłady. I najczęściej właśnie tak się dzieje.
----
Tekst jest fragmentem planowanego wystąpienia w panelu dyskusyjnym Zakres i forma Programu Funkcjonalno-Użytkowego. Wymagania dotyczące zamówień na PFU – odpowiedzialność zawodowa na etapie koncepcji, który miał miejsce na konferencji DSOIA RP Przygotowanie inwestycji a przebieg procesu inwestycyjnego, w listopadzie 2024 r.
STANISŁAW LOSE
architekt; członek SARP; absolwent Wydziału Architektury Politechniki Wrocławskiej; wykładowca wrocławskich WAPW oraz ASP; przez wiele lat prowadził Wszechnicę Architektury Oddziału PAN we Wrocławiu, Warsztaty Wrocław 2000 oraz organizował konferencje; od 1980 r. prowadzi studia nad istotą zurbanizowanego życia człowieka, których tezy – ma nadzieję – stworzą zwarty korpus urbanologii; autor wielu projektów nowych oraz przebudowywanych obiektów, głównie użyteczności publicznej
